De som ønsker å finne virkemidler som kan bidra til å redusere alkoholproblemene, står overfor en utfordring om å oppfylle to krav:

  1. Finne effektive tiltak.
  2. Finne tiltak som kan få støtte blant befolkningen og dermed politikerne.

Det siste er det klart vanskeligste. Sentrale alkoholpolitiske virkemidlers effektivitet i forhold til å redusere konsum og problemer er grundig dokumentert. Men å skaffe oppslutning om offensiv bruk av disse stiller store krav til vår evne til å formidle problemforståelse og forslag til løsninger. Denne artikkelen ser på hvilke muligheter som finnes for å sikre at alkoholavgifter også i framtiden blir en sentral del av norsk alkoholpolitikk. I hvilken grad nivået på avgiftene står i samsvar med nivået på problemene, berøres ikke.

Artikkelen bygger for en stor del på mitt arbeid med alkoholavgifter i Avholdsfolkets Landsråd, og mange vil kjenne igjen resonnementene derfra. Men innholdet i denne artikkelen står utelukkende for min egen regning.

Trusler mot oppslutning og effektivitet

Sjøl om alkoholavgiftenes effektivitet er blant de konklusjonene forskerne er mest enige om, er situasjonen langtfra lett for dem som ønsker å konstruere en avgiftspolitikk som vil fungere i dagens samfunn. Problemene bunner i at Norge stort sett har Europas høyeste alkoholavgifter, noe som stiller store krav til befokningens problemforståelse, samtidig som det innebærer et stort gevinstpotensiale, særlig for dem som er villige til å bryte lover. Når utviklingen har gitt en betydelig økt internasjonal kontakt, både formelt og uformelt, blir det vanskeligere å opprettholde de store avgiftsforskjellene.

To grunnleggende forutsetninger må i hvert fall oppfylles før folk flest er villige til å akseptere å betale vesentlig mer for alkohol, enn man gjør i andre land. De må føle at problemet avgiftene er ment å redusere er så alvorlig at det rettferdiggjør inngripen fra samfunnets side, og de må tro at virkemiddelet faktisk er effektivt i forhold til målsettingen. Legg merke til at det ikke nødvendigvis trenger å være samsvar mellom hva folk tror og føler om disse spørsmålene, og det som er realitetene. Dersom Ola og Kari tror at økte avgifter bare fører til mer smugling og grensehandel, uten å redusere konsumet, er det lite sannsynlig at de vil være vennlig stemt til avgiftsøkninger, sjøl om realitetene skulle være noe annet. For den som er opptatt av effektive avgifter, betyr dette at man også må ta hensyn til de pedagogiske problemene knytta til formidling av så vel begrunnelser som effekt.

Overvurdert grensehandel

Utgangspunktet er prisforskjellene mellom Norge og Sverige, der Sverige grovt sett ligger på 70% av Norges priser. Tabell 1 viser årsaken til dette, der avgiftsnivåene i Norge og Sverige er sammenligna.

Tabell 1: Avgift pr volumprosent og liter.

Øl Vin Brennevin
Norge 99 3,57 3,58 6,90
Sverige 98 1,78 2,35 4,90

Men det finnes en del momenter som gjør at grensehandelen med alkohol allikevel ikke er et stort problem:

  • Nordmenn som skal handle i Sverige må regne inn transportkostnader og tidsbruk, som begge øker raskt med avstanden til grensa. Særlig vil tidsfaktoren være viktig for mange moderne mennesker.
  • Innførselskvotene mellom Norge og Sverige er små, og begrenser effektivt fortjenestepotensialet.
  • Tilgangen på alkohol i Sverige på lørdager er svært dårlig, da Systembolaget er lørdagsstengt. I svenske dagligvarebutikker selges kun Folkøl med en alkoholstyrke på maks 3,5 vol.pst. (Nå ser det imidlertid ut for at svenskene vil åpne for en prøveordning med lørdagsåpning på Systembolaget i visse deler av Sverige. Dette vil sannsynligvis medføre en vesentlig økning av grensehandelen i de forsøksområdene som ligger nærmest Norge.)

Det er da også bekreftet i tre ferske forskningsrapporter at omfanget av grensehandel med alkohol er overvurdert i media. SIFA-rapport 1/99 konkluderer med at matprisene er viktigste lokkemiddel for nordmenn som handler i Sverige. Econs rapport, skrevet på oppdrag for Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon, anslår at alkohol og tobakk til sammen utgjør under 10 % av grensehandelen. Også MMIs undersøkelse, offentliggjort i Dagbladet 06.06., viser at alkoholens betydning for grensehandelen er kraftig overdrevet.

Vår konklusjon er derfor at grensehandelen ikke er et alkoholpolitisk problem, men snarere et næringspolitisk problem i et begrenset geografisk område.

Sveriges innførselskvoter

Det som kan endre dette bildet relativt dramatisk, er en evt. oppheving av Sveriges særordning for innførselskvoter for alkohol. (Gjelder også Finland og delvis Danmark.) I forbindelse med medlemsskapsforhandlingene fikk Sverige et unntak fra innførselskvotene for alkohol som gjelder mellom EU-land. Det har i etterkant vært uenighet om dette var å forstå som et varig unntak eller en overgangsordning. Finland har akseptert at de må over på EU-kvoter fra 01.01.2004, såfremt ikke Sverige får en bedre løsning. Sverige skal gjennomføre forhandlinger innen 01.06.2000.

Tabell 2: Innførselskvoter for alkohol.

Øl Vin Brennevin
Norge 2 2 1 (evt. 2 l sterkvin)
Sverige, Finland 15 5 1 (evt. 3 l sterkvin)
EU 110 90 10

Som det framgår av tabell 2, er det her snakk om dramatiske endringer. Hvis Sverige (og Finland) må over på EU-nivået, betyr dette at de høyst sannsynlig må gjennom betydelige avgiftsreduksjoner. Å forhindre dette, vil være det alkoholpolitiske tiltaket med størst effekt i overskuelig framtid, også for Norge.

Illegal omsetning

Men i dag er den store utfordringen, særlig i forhold til å bevare alkoholpolitikkens legitimitet, smugling og hjemmeproduksjon i stor skala fra organiserte kriminelle miljøer. Dette dreier seg utelukkende om sprit, og er spesielt alvorlig av to årsaker:

  • Forskning viser at illegalt omsatt brennevin stort sett går til storforbrukere. SIFA-rapport 1/95 viser at kjøpere av hjemmebrent i Oslo har et alkoholforbruk som er tre ganger så stort som den øvrige befolkningen.
  • Den illegale spriten skaper grunnlag for organisert kriminalitet. Dette er ikke primært et alkoholpolitisk problem, men er allikevel noe man må ta hensyn til i utformingen av alkoholpolitikken. Ikke minst i forhold til avgiftenes legitimitet, er dette en utfordring som må tas alvorlig.

Avgiftspolitisk plan

På bakgrunn av denne analysen vil jeg anbefale følgende tiltak for å sikre at vi også i framtida kan nyte godt av effektive alkoholavgifter på et høyest mulig nivå, og med oppslutning i brede lag av befolkningen.

1. Beholde innførselskvotene i Sverige og Finland

Dette har vi dessverre liten innflytelse over, men Norge bør bruke all mulig påvirkningskraft for å bidra til at dette kravet blir gitt nødvendig prioritet av regjeringen i Sverige.

På hjemmebane bør det gjennomføres en kampanje som har flere bestanddeler. Effekten av en slik kampanje avhenger i stor grad av at tiltakene samordnes.

2. Økt kontrollinnsats - høyt profilert

Det viktigste enkeltvirkemiddelet vil være øking av oppdagelsesrisikoen for å befatte seg med illegal sprit, slik at både kjøpere og selgere opplever at kampen mot illegal sprit prioriteres fra politi- og tollmyndigheter. Regjeringens foreslåtte satsing mot organisert kriminalitet bør inneholde en vesentlig satsing mot illegal spritomsetning.

3. Kampanje: Konsekvensene av illegal alkoholomsetning

En bredt anlagt kampanje som setter søkelys på konsekvensene av illegal spritomsetning bør gjennomføres snarest. Denne bør få et budsjett som gjør at den kan nå igjennom i kampen om folks oppmerksomhet. Det er anslått at dette vil kreve et årlig beløp på minst 15 millioner.

4. En viss utjevning av avgift pr alkoholenhet

Innsatsene på kontroll- og informasjonssiden kan forsterkes av en viss reduksjon av brennevinsavgiften. Denne bør være stor nok til at den merkes, men som ikke er så stor at vi risiskerer en stor økning i forbruket av brennevin. økningen bør finansieres gjennom en justering av satsene på øl og svakvin, som ikke i særlig grad er utsatt for illegal omsetning. Vi får på denne måten en knipetangsmanøver som gjør både kjøp og salg av smuglersprit mindre lønnsomt, man gjør det mindre attraktivt å være kjøper av disse varene, og man øker den opplevde risikoen for å bli tatt. Sannsynligheten for at dette reduserer omfanget av illegal spritomsetning vurderes som høy.

5. Oppheve tax free salget

Reduserer tilgangen på uregistrert alkohol, reduserer urettferdigheten i avgiftspolitikken som gjør at grupper som reiser mye rammes mindre av avgiftspolitikken, og er generelt et tiltak som gjør at samfunnsøkonomien fungerer bedre.

6. Økt tilgjengelighet til legale varer?

Som et siste alternativ bør det vurderes om tilgjengeligheten til legale varer bør gjøres bedre. Det aktuelle spørsmålet er i tilfelle å øke antall polutsalg, noe som bare er mulig gjennom å trekke ølomsetningen inn på polet.