Sammendrag
Denne artikkelen undersøker den parallelle utviklingen av regimene for menneskerettigheter og internasjonal narkotikakontroll. Det blir gjort en vurdering av vekselvirkningen mellom dem og nivået av institusjonell samhandling mellom regimenes respektive FN-apparater.
Funnene viser at til tross for at de har utviklet seg samtidig under FN-paraplyen, og det er mulig å se når og hvordan saksfeltene deres har krysset, både normativt og konseptuelt, så har det så å si ikke forekommet idéutveksling mellom disse to folkerettslige områdene.
Samtidig som denne artikkelen anerkjenner den rollen reformistiske ikke-statlige organisasjoner har som initiativtaker til en gransking av narkotikapolitikkens følger for menneskerettighetene, og hvordan de påberoper seg å forsvare menneskerettighetene, postulerer den at den foregangsrollen denne delen av sivilsamfunnet har fått, og utholdenhet og utholdenheten og staheten den viser, ikke automatisk bør føre til en legitimering av diskursen og av kampanjene som disse ikke-statlige organisasjonene fremmer, i hvert fall ikke uten en kritisk vurdering.
Etter å ha undersøkt de nylige intervensjonene i FNs menneskerettighetsapparater angående narkotikakontroll og relaterte emner, konkluderer forfatteren med at de to aktuelle menneskerettighetsapparatene i FN har overlatt til det reformistiske sivilsamfunnet å formulere sine offisielle standpunkter. Det er tvilsomt om disse menneskerettighetsorganene i FN velger utelukkende å fremme synspunktene til ikke-statlige organisasjoner – hvis mål er å avvikle et av de mest ratifiserte FN-regimene, nemlig den internasjonale narkotikakontrollen – uten å følge opp juridisk eller anbefale hvordan man skal gå frem rent juridisk for å skape endringer, som om det overordnede målet er en regimeendring. Det er også problematisk at FN ved å gjøre dette uten selv å vurdere disse standpunktene på en analytisk måte, antar og fremmer omstridte synspunkter angående sine egne instrumenter, så vel som rettsstatsprinsippene og perspektive grunnleggende sider ved folkeretten.
Dette har ført til at det er blitt formidlet tunge anbefalinger til statspartene uten at det er blitt fulgt helt grunnleggende krav til samtykke under folkeretten. Hvis statspartene skal følge anbefalingene, vil det faktisk kreve at de tolker konvensjoner de har ratifisert, på en måte som er i strid med konvensjonenes uttalte formål.
Et annet urovekkende element er at man åpenlyst velger en bestemt politisk side, uten å åpne for annen demokratisk representasjon av ulike sivilsamfunnsperspektiver. Og til slutt, det som sannsynligvis er det mest forbausende: FNs nye jakt på transformative endringer fører til at man overser mellom 30 og 50 % av befolkningen. Dette er grupper som i noen land inkluderer barn.
I henhold til folkeretten har barn rett til beskyttelse mot ulovlig narkotikabruk og å unngå å bli involvert i den ulovlige narkotikatrafikken. Men 30 til 50 % av befolkningen, og altså barn, blir en irrelevant og utydelig masse med mindre de selv er rusmisbrukere.
Internasjonal narkotikakontroll og menneskerettighetsregimer i regi FN eksisterte side om side, med sine respektive rettslige bindinger, i et halvt århundre. Den samordnede innsatsen for å kontrollere narkotika internasjonalt kom i gang før FN og det traktatbaserte menneskerettighetssystemet ble etablert, nemlig med den første opiumkonvensjonen av 1912. Dette gjør internasjonal narkotikakontroll til et av de eldste multilaterale traktatbaserte systemene som finnes.
DÅRLIG SAMHANDLING MELLOM REGIMENE FOR MENNESKERETTIGHETER OG NARKOTIKAKONTROLL
Men til tross for deres lange historie, delvis overlappende nedslagsfelt og til dels sammenfallende målsettinger, var det sjelden slik at FN-apparatene for henholdsvis menneskerettigheter og narkotika- kontroll samhandlet og samarbeidet om å anbefale en passende tolkning og gjennomføring av dem til statspartene, slik at de kunne utforme en juridisk sammenhengende tilnærming for overholdelse av begge regimene. Samtidig er det verdt å merke seg at det ikke finnes noe avsnitt i de tre narkotikakonvensjonene som utelukker slikt samarbeid – tvert imot oppfordrer noen av FN-traktatene direkte til slike synergier for å fremme en effektiv gjennomføring av de respektive instrumentene (for eksempel artikkel 45 i Barnekonvensjonen).
Det har ikke vært nevneverdig interesse for dynamikken mellom narkotikakontroll og menneskerettigheter før relativt nylig, og ulike FN-organer har heller ikke tatt til orde for dette. I stedet har dette vært etterspurt av et lite antall sivile samfunnsorganisasjoner som har engasjert seg i narkotikapolitiske reformer.
Ser man bort fra et antall aktivistiske rapporter utgitt av noen innflytelsesrike ikke-statlige organisasjoner, og noen få fremtredende politiske og offentlige personer – hovedsakelig i forbindelse med narkotikapolitiske reformer de har tatt til orde for – var samhandlingen mellom FNs traktatorganer for narkotikakontroll og menneskerettigheter og de ansvarlige FN-organene innenfor begge regimene fram til 2014 begrenset til Generalforsamlingens årlige mantra: «Verdens narkotikaproblem må særlig bekjempes med full respekt for alle menneskerettigheter og grunnleggende friheter», og bruk av ordlyden i Barnekonvensjonens artikkel 33,1 uten ytterligere utdyping eller avklaringer – bortsett fra
Menneskerettighetskomiteens klargjøring av at dødsstraff bare kan anvendes på de «mest alvorlige forbrytelsene»2 og at narkotikalovbrudd ikke overstiger terskelen for de «mest alvorlige for- brytelsene» – sammen med enkelte perspektive, mindre bemerkelsesverdige unntak.3
Dette gjør internasjonal narkotikakontroll til et av de eldste multilaterale traktatbaserte systemene som finnes.
Generelt er det derfor rimelig å si at forbindelsen mellom narkotikakontroll og menneskerettigheter har fått lite oppmerk- somhet både i politikken og i litteraturen.
UNGAS 2016 SATTE NY FART PÅ DEBATTEN
Men så ble det fart i sakene i og med forberedelsene til UNGASS 2016, og flere menneskerettighetsorganer i FN ble til slutt involvert i saker som hadde med narkotikakontroll å gjøre.4
Man kan observere en liknende oppvåkning blant flere menneskerettstraktatorganer i deres avsluttende bemerkninger i diverse statsrapporter, selv når innholdet i disse intervensjonene ikke er særlig substansielt. Mangelen på samhandling mellom de to regimene, og relasjonen dem imellom opp gjennom årene, har gjort at de er blitt beskrevet som «to parallelle universer».5
Dette populære uttrykket, som er mye brukt i litteraturen om narkotikakontrollreformer, antyder at parallellismen på en eller annen måte er unik for og bare gjelder relasjonen mellom regimene for narkotikakontroll og menneskerettigheter.
Noen går lenger enn til å foreslå en institusjonell løsrivelse av de to områdene, og indikerer at det finnes grunnleggende motsetninger og konflikter mellom de to regimene på grunn av deres iboende særegne naturer. Denne artikkelen vil ikke undersøke om påstanden stemmer, nærmere bestemt i hvor stor grad eksisterende menneskerettighetsnormer blir innlemmet i perspektive folkerettslige regimer, og hvor mye idéutveksling eller friksjon som forekom- mer mellom perspektive rettsområder – til tross for den åpenbart gunstige virkningen en gransking av menneskerettighetene vil kunne ha på et hvilket som helst annet folkerettsområde.
ER DET EN GRUNNLEGGENDE MOTSETNING MELLOM MENNESKERETTIGHETER OG NARKOTIKAKONTROLL?
Snarere tar denne artikkelen sikte på å utfordre ideen om at det er en grunnleggende normativ motsetning mellom de to regimene, og en konflikt det er umulig å mekle i.
I tillegg er det et annet bemerkelsesverdig trekk ved menneskerettsdiskursen som er knyttet til den narkotikapolitiske reformbevegelsen, nemlig det å skildre ulike trekk ved de fleste internasjonale instrumenter – for eksempel konvensjonenes ikke selvhåndhevende art, den såkalte «opportunis- tiske» utviklingen av traktater som et uttrykk for en påtvingelse av vestlige verdier og interesser på resten av verden, eller beskrivelsen av noen konvensjonsbestemmelser som malt med bred pensel, og der vagheten blir sett på som et politisk kompromiss eller en forutsetning for allmenn tilslutning
– som spesifikke for narkotikakontrollregimet eller Barnekonvensjonens artikkel 33.
Igjen vil det være interessant å merke seg hvor mange av FNs regimer, inkludert for menneskerettigheter, som er forberedt på og vil tolerere liknende prøvingsvilkår.
Disse antakelsene, sammen med ledemotivene til perspektive reformistiske ikke-statlige organisasjoner, er senere blitt integrert i narkotikakontrolldiskursen til FNs apparat for menneskerettigheter. Det samme gjelder bruk av upresis terminologi, et moraliserende språk som skaper skyld ved å knytte det til enhver side ved dette forbudsregimet, og tilbøyeligheten til å måle resultatene av den internasjonale narkotikakontrollen opp mot tall eller ambisiøse mål, noe som straks brukes til å bevise at regimet har mislyktes – og følgelig må enten forkastes eller i det minste forvandles til noe som er så annerledes at det blir i strid med det uttalte formålet.
Igjen vil det være interessant å merke seg hvor mange av FNs regimer, inkludert for menneskerettigheter, som er forberedt på og vil tolerere liknende prøvingsvilkår.
Til slutt bør man ikke undervurdere den evnen disse organisasjonenes diskurser har til å påføre skyld ved å knytte disse tingene sammen i forsøket på å antyde at det er visse unøyaktigheter i disse ikke-statlige organisasjonenes diskursive konstruksjon, føler man seg tilbøyelig til å gjenta det faktum at et annet standpunkt ikke automatisk innebærer at man støtter eller tolererer brudd på menneskerettighetene eller at man ikke ser hvilke utfordringer som finnes for menneskerettighetene.
BEHOV FOR KOORDINERING OG IDEUTVEKSLING MELLOM REGIMENE
Det er imidlertid en kjensgjerning at det inntil nylig ikke var noen substansiell operasjonell eller systematisk konseptuell samhandling mellom FNs narkotikakontroll- og menneskerettighetsregimer. Som nevnt har det gått lang tid, det har vært mange muligheter, og det har vært et stort behov for en slik koordinering og idéutveksling mellom regimene.
Hva gjelder muligheter eller åpenbare skjæringspunkter, er det endelige målet for FNs narkotikakon- trolltraktater å verne om menneskehetens helse og velferd ved å begrense bruken av narkotika og psykotrope stoffer utelukkende til medisinsk og viten- skapelig bruk, samtidig som man sikrer at reseptbelagte legemidler er tilgjengelige for legitime formål.
Artikkel 38 i Den alminnelige narkotikakonvensjon og artikkel 20 i 1971-konvensjonen krever at statspartene «skal ta de forholdsregler som lar seg gjennomføre for å hindre misbruk av narkotika, og for tidlig identifisering, behandling, opplæring, ettervern, attføring og sosial reintegrering av de personer det gjelder».6 Her finner vi uten tvil skjæringspunkter med flere menneskerettstemaer. Det mest åpenbare er retten til helse og dets prinsipp om likebehandling.
Retten til helse er fastsatt i artikkel 25 i Menneskerettighetserklæringen av 1948,7 Den internasjonale konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ICESCR) artikkel 12, artikkel 24 i Kon- vensjon om barns rettigheter (Barnekonvensjonen), Konvensjon om avskaffelse av alle former for dis- kriminering av kvinner (CEDAW) artikkel 12, og artikkel 25 i Konvensjon om rettighetene til men- nesker med nedsatt funksjonsevne (CRPD).
Også perspektive instrumenter henviser til ulike si- der ved denne rettigheten.
Sammenhengen mellom konvensjonens mål og bestemmelsene om narkoti- kakontroll angir forpliktelser og anbefalinger om forebygging av narkotikamisbruk sammen med be- handling, attføring og sosial reintegrering.
Dessuten er ICESCR artikkel 12 (2) bokstav b, c og d enkle å identifisere. Men inntil nylig fantes det knapt koordinerte standpunkter mellom de ansvar- lige traktatorganene og perspektive organer som kunne etablere en narkotikakontroll i tråd med menneske- rettighetene. Behovet for at statspartene vedtar be- skyttende og forebyggende tiltak mot ulovlige nar- kotiske stoffer er angitt som en rettslig forpliktelse i generell merknad nr. 14 om den høyeste oppnåelige helsestandarden fra Den internasjonale komiteen for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (CESCE).8
Denne forpliktelsen er helt forlatt i dagens men- neskerettsdiskurs om ulovlige narkotiske stoffer i de relevante FN-organene og av CESCE. Dette har skjedd i og med at fokuset til FN og traktatorganet ble flyttet fra befolkningen til narkotikabrukeren, og fra forebygging til å fremme tiltak som ikke virker avskrekkende mot ulovlig narkotikabruk på en diskriminerende måte.
FNS BARNEKONVENSJON OG NARKOTIKA
Ett av de få unntakene som nevner begge regimene, men dessverre uten å gå nærmere inn på gjennomføringsmidlene, er FNs komité for barnets rettigheters generelle merknad nr. 15 om barnets rett til den høyest oppnåelige helsestandard, som krever at statspartene «beskytter barn mot ulovlige stoffer, bedrer innsamlingen av relevant dokumentasjon og treffer egnede tiltak for å redusere bruken av slike stoffer blant barn»,9 og som knytter en slik forplik- telse til de internasjonale narkotikakontrollkonvensjonene.10
Denne anbefalingen led nesten samme skjebne som de forebyggende og beskyttende momentene i ICESCR artikkel 12, som ble forkastet. Fra 2014 hadde FNs barnekomité et nytt og eksklusivt fokus på tiltak som ikke virker avskrekkende på ulovlig narkotikabruk,11 som ble koordinert med CESCE og perspektive av FNs menneskerettighetsmekanismer. Dette er forbløffende med tanke på den sammenhengen deres eget instrument er gitt i, og de kon- troversielle tiltakene de foreslår, særlig i forhold til barn og den politiske dimensjonen ved tiltakene.
Den nevnte koblingen mellom de to regimene er ikke overraskende gitt at Barnekonvensjonen artikkel 33 sannsynligvis er det mest åpenbare skjæringspunktet mellom ikke bare to, men tre folke- rettslige regimer. Artikkel 33 i Barnekonvensjonen er den eneste internasjonale menneskerettighetsbestemmelsen som peker direkte til ulovlige narkotiske stoffer. Den henviser også direkte til narkotikakonvensjonene.12
Artikkel 33 i Barnekonvensjonen er den eneste internasjonale menneskerettighetsbestemmelsen som peker direkte til ulovlige narkotiske stoffer.
Målet om å beskytte barn mot ulovlig narkotikabruk og å forhindre at de involveres i ulovlig narkotikatrafikk er nedfelt i noen av de mest tilsluttede internasjonale konvensjonene: De forente nasjoners konvensjon om barns rettigheter (som er den raskest og mest ratifiserte internasjonale menneskerettighetskonvensjonen i historien), De forente nasjoners konvensjon om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer fra 1988,13 som i sitt perspektive preambulære ledd peker til Barnekonvensjonen artikkel 33,14 og som gir uttrykk for liknende bekymringer i artikkel 3 (5) bok- stavene f og g, og ILO-konvensjon 182 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former for barnearbeid (1999), som er universelt ratifisert.15
ILO-konvensjon nr. 182 artikkel 3 definerer «bruk, fremskaffelse eller tilbud av barn for ulovlige handlinger, særlig for produksjon og handel med narkotika, slik det er definert i de relevante inter- nasjonale avtaler» som en av de verste formene for barnearbeid16 og tar sikte på å forby og eliminere dette så snart som mulig.17
Hvis disse instrumentene legitimererres i sammenheng med de fire prinsippene i Barnekonvensjonen, og særlig i sammenheng med prinsippet om barnets beste, som er fastsatt i Barnekonvensjonen artikkel 3, og som ifølge FNs barnekomités anbefaling krever at «ethvert lovgivende, administrativt og rettslig organ, eller enhver slik institusjon, er pålagt å anvende prinsippet om beste interesse ved systema- tisk å vurdere hvordan barns rettigheter og interes- ser blir eller vil bli påvirket av deres beslutninger og handlinger [...] inkludert de som ikke handler direkte om barn, men som indirekte vil påvirke barn,»18 så kan man forvente at barns rettigheter enten vil være utgangspunktet for enhver diskusjon om menneskerettigheter og narkotikakontroll, eller i det minste at de blir systematisk vurdert når man drøfter normer og anbefaler tiltak.
Slike forventninger blir langt fra oppfylt og er enda lenger unna FNs paradigme om menneskerettigheter og narkotikakontroll etter 2014, som bare tar barn og deres rettigheter under Barnekonvensjonen i betraktning i forbindelse med retten til et helse- og rettssystem, og bare hvis barna er narkotikabrukere selv eller på noen måte er involvert i den ulovlige narkotikatrafikken.
HVILKEN OPPFATNING HAR FNS BARNEKOMITE HATT TIL SIN EGEN BESTEMMELSE?
Dette bør ikke komme som en overraskelse gitt det problematiske forholdet FNs barnekomité har hatt til sin egen bestemmelse. Ikke bare har komiteen lemlestet artikkel 33 og frarøvet den sin spesielle vernestatus – den har aldri gitt en generell kommentar til Barnekonvensjonen artikkel 33 som kun- ne ha bidratt til å klargjøre dens normative innhold og statspartenes gjennomføringsplikt, og heller ikke diskutert bestemmelsen i sammenheng med de offisielle «drøftingsdagene» sine (DGD).
Det er kanskje bedre å bruke Barnekomiteens avsluttende bemerkninger i statspartenes rapporter om artikkel 33 til å illustrere Komiteens manglende vilje eller evne til å håndtere sitt eget instrument. De avsluttende bemerkningene vekslet mellom passive, ordrette sitater fra artikkelen, standardfraser uten substansielt innhold, anbefalinger som var selvmotsigende i både logisk og juridisk forstand, og enda mer alvorlig: uttalelser som indikerte at traktatorganet så gjennom fingrene med eller stilltiende godkjente åpenbare brudd på menneskerettigheter som det ble rapportert om. I nyere tid synes FNs barnekomité å ha nøyd seg med å gjenta de samme budskapene som perspektive av FNs menneskerettighetsorganer, som fokuserer utelukkende på narkotikabrukeren.
Og tar man hensyn til ratifiseringen av De forente nasjoners konvensjon om barns rettigheter og det faktum at Wien-deklarasjonen og handlings- programmet i avsnitt 21 krever at «barnets rettig- heter bør prioriteres i De forente nasjoners systemomfattende tiltak for menneskerettigheter»,19 at ingen stat som er part i Barnekonvensjonen har tatt forbehold om artikkel 33, og at denne bestemmelsen støttes av instrumenter med tilsvarende tilslutning, er det like urovekkende og taler for at denne bestemmelsens forebyggende og beskyttende natur rett og slett ble irrelevant i FNs menneskerettsdis- kurser etter 2014.
EKSTERNE EKSPERTER FRA BRUKER ORGANISASJONENE BESTEMMER BARNEKOMITEENS STANDPUNKTER
Det er mange mulige forklaringer på dette, for eksempel den ovennevnte mangelen på kompetanse og den manglende tilliten FNs barnekomité hadde til denne bestemmelsen, og som gjorde at traktatorganet måtte tåle skammen over å bli forbundet med en bestemmelse som ikke-statlige organisasjoner som jobber for narkotikareformer, bygger et helt annet narrativ på – og som til slutt førte til at de overlot valget av standpunkt til eksterne eksperter. Kort sagt, og ifølge de nevnte eksterne ekspertene, blir Barnekonvensjonen artikkel 33 skrevet med altfor bred pensel til å bli vurdert i seg selv, og dens forbindelser til Konvensjonen om ulovlig hånd- tering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer fra 1988 gir den en bismak, ettersom vern av barn ga en moralsk begrunnelse for den «drakoniske» bestemmelsen i sistnevnte konvensjon. Det uttales at «artikkel 33 helt uberørt støtter opp om status quo og rettferdiggjør disse begrensningene på perspektive grunnleggende rettigheter.20 Det å beskytte barn mot narkotika er et sterkt og utvetydig svar på en slik kritikk. Mot dette og mot de følelsene som uunngåelig oppstår når ting handler om barn, er det ofte vanskelig å få til en rasjonell debatt om narkotikapolitikk fordi man rammes av moralsk panikk.
Dette bør ikke komme som en overraskelse gitt det problematiske forholdet FNs barnekomité har hatt til sin egen bestemmelse.
... Artikkel 33 kan tjene som en linse man kan granske disse begrunnelsene for statlige narkotikakon- trolltiltak gjennom. Det er tydelig at man bruker barnet bevisst som en moralsk begrunnelse for de bestemmelsene som følger. Man bør ta i betraktning at traktaten fra 1988 uten tvil er den mest pre- skriptive og straffende av de tre narkotikakonven- sjonene.»21
Etter hvert som FNs menneskerettighetsorganer søker å gjennomføre transformative endringer som går ut over det dominerende forbudsparadigmet,22 har man hentet slik veiledning utenfra. Faktisk er det foreslått på University of Essex nettside om International Centre on Human Rights and Drug Policy at det ovennevnte narrativet og den nyeste anbefalingen fra Barnekonvensjonen kan være skrevet av samme forfatter.23
UHELDIGE VIRKNINGER AV ULOVLIGE NARKOTISKE STOFFER
Tilbake til skjæringspunktet mellom de to regimene: Ser man bort fra den allerede nevnte bekym- ringen for menneskers helse og velferd, henviser Konvensjonen om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer fra 1988 også i ingressen til de grunnleggende uheldige virkningene ulovlige narkotiske stoffer har på økonomiske, kulturelle og politiske forhold i samfunnet, og viljen til å «eliminere de grunnleggende årsakene til problemet med misbruk av ulovlige narkotiske stoffer, inkludert den ulovlige etterspørselen etter slike stoffer og den enorme fortjenesten som kommer fra ulovlig trafikk.»24
Denne uttalte ambisjonen har flere skjæringspunkter med de fleste av FNs grunnleggende men- neskerettighetskonvensjoner, sammen med retten til utvikling og 2030-agendaen for bærekraftig utvikling. I tillegg berører straffebestemmelsene i de tre narkotikakonvensjonene og alternativene til domfellelse som er fastsatt i narkotikakonvensjonene, en rekke spørsmål som faller inn under mandatene til de fleste FN-organene som jobber med menneskerettighetstraktater, og til flere charterbaserte organer, og de har alltid imøtekommet veiledning om menneskerettighetene.
DEN DRAKONISKE KONVENSJONEN
Den såkalte «drakoniske» konvensjonen om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psy- kotrope stoffer fra 1988 viser også i artikkel 14 (2) til det faktum at de tiltakene som er vedtatt for å bekjempe ulovlig dyrking av narkotiske planter, og for å eliminere den ulovlige etterspørselen etter narkotiske og psykotrope stoffer, «skal respektere grunnleggende menneskerettigheter».
Til tross for at denne bestemmelsen er relevant for ulike menneskerettighetstemaer – fra retten til helse, barns rettigheter, urfolks rettigheter, retten til utvikling og vern av miljøet og så videre – og at den konkret inviterer til en klargjøring av statspartenes forpliktelser overfor menneskerettighetene og de- res samarbeid med menneskerettighetsmekanismer, har denne bestemmelsen aldri blitt klargjort eller diskutert, verken av narkotikakontroll- eller menneskerettighetsorganene.
Den offisielle FN-kommentaren til konvensjonen fra 1988 gir ingen ytterligere klargjøring. FNs høy- kommissær for menneskerettigheter og noen av rapportene som er utarbeidet av høykommissæ- ren, benekter til og med at bestemmelsen eksisterer, samtidig som de sier at «menneskerettigheter ikke er tatt opp spesielt i disse traktatene»25 – da særlig med henvisning til narkotikakontrolltraktatene.
De ovennevnte områdene er bare noen av de mest åpenbare skjæringspunktene som gir rikelig med samarbeidsmuligheter. De fleste av dem etter- lyser til og med om institusjonell koordinering og involvering mellom de to regimene. Regimene forble uendret gjennom 1960-, 70- og 80-tallet – de tre tiårene da narkotikakonvensjonene og de fleste av kjerneinstrumentene for menneskerettigheter ble vedtatt og ratifisert – og også senere.
Forklaringen på denne mangelen er vanskelig å identifisere eller rettferdiggjøre, siden den viser en klar mangel på institusjonelt ansvar hos mennes- kerettighetsmekanismene og traktatorganene. En mulig forklaring kan igjen være mangel på kompetanse på narkotikakontrollfeltet i FNs menneske- rettighetsapparat, sammen med en form for insti- tusjonell treghet.
Disse momentene, ledsaget av økende press fra sivilsamfunnet om videre involvering av FN i saks- komplekset narkotikakontroll og menneskerettigheter, har ført til at flere FN-organer har vedtatt visse standpunkter uten mye kritisk legitimerer og in- terne vurderinger.
Dette trekket kan man se i utviklingen fra standardfrasen «respekt for alle menneskerettigheter er og må være en viktig del av tiltakene som iverksettes for å løse narkotikaproblemet» og liknende, til felles uttalelser, rapporter og holdningsdokumentersom de siste årene er utgitt av koordineringsorganene i FN, som krever «transformative endringer», eller som går så langt som å foreslå legalisering av ulovlige narkotiske stoffer, slik det ble gjort i Høykommissæren for menneskerettigheters tale til FNs narkotikakommisjon i 2023.26
En mulig forklaring kan igjen være mangel på kompetanse på narkotikakontrollfeltet i FNs menneskerettighets- apparat, sammen med en form for institusjonell treghet.
Slike momenter, sammen med den utløste moralske panikken, kan også forklare hvorfor FN overlot til eksterne å formulere sitt standpunkt for menneskerettigheter i saker som har med narkotikakontroll å gjøre. Dette er tydelig ikke bare i innholdet og språket i standpunktene deres, men også i selve vedtaket av de internasjonale retningslinjene for menneskerettigheter og narkotikapolitikk som ble utgitt i 2019,27 som hovedsakelig ble forfattet av (og som derfor fremmer agendaen til) eksperter på reformer av narkotikakontroll fra sivilsamfunnet med tilhørende organer.28
Denne tilknytningen kan videre forklare avvi- kene mellom den plassen Menneskerettighetsrådets resolusjoner krever at menneskerettighetene skal ha i en slik narkotikapolitikk, og hva de to rapportene fra Høykommissæren inneholder.
NYE STANDPUNKTER I FN-ORGANENE OM NARKOTIKAKONTROLL
Slike inngrep på menneskerettighets- og narkotikakontrollfeltet gjør det absolutt på sin plass å stille alvorlige spørsmål om rettsstatsprinsippene og andre grunnleggende sider ved folkeretten.
Disse nye standpunktene om menneskerettigheter i FN bidrar ikke med nye legitimererr eller perspektiver i forhold til ikke-statlige organisasjoners kampanjer for narkotikareformer. I stedet legitimerer de en viss diskurs uten juridisk og kritisk analyse, eller i beste fall ignorerer de relevante sider ved sakskomplekset.
Problemet med disse nye inngrepene i menneskerettighetene er at fokuset nå er flyttet, og det faktum at de tvinger statspartene under begge re- gimene til å påta seg forpliktelser de ikke har sagt seg enige i gjennom den tradisjonelle ratifiseringen av traktatene.
Videre presser de statspartene til å tolke instrumentene de har ratifisert, på måter som er uforenlige med instrumentenes uttalte formål, milevis unna pacta sunt servanda-prinsippet.29
Substansielt fungerer disse inngrepene som øvel- ser med bruk av syndebukker og mobbing, der de involverte menneskerettighetsorganene ikke påtar seg noe institusjonelt ansvar for det som har blitt systemiske problemer og grove brudd på menneskerettighetene, og som faller inn under mandatene til menneskerettstraktatorganene og menneskerettighetsmekanismene.
Referanser
1 Se for eksempel A/RES/67/193, Resolution adopted by the General Assembly 67/193. International cooperation against the world drug problem 23. april 2013, www.unodc.org/documents/commissions/CND/Drug_Resolutions/2010-2019/2012/GA_Res-67-193.pdf
2 CCPR/C/GC/36, Human Rights Committee General comment no. 36, artikkel 6: Right to life, avsn. 35.
3 S. Dahlgren og R. Stere: The Protection of Children from Illicit Drugs – A Minimum Human Rights Standard, kapittel 3, Fri Forlag, Sverige, mai 2012.
4 Følgende standpunkter er vurdert i denne artikkelen:
uttalelsen fra Navi Pillay, Høykommissær for menneskerettigheter i Wien i 2014 i forbindelse med forberedelsene til UNGASS 2016, Menneskerettighetsrådets resolusjon A/HRC/28/28 av 2015 og den påfølgende studien utarbeidet av Høykommissæren for menneskerettigheter (OHCHR) A/HRC/30/65, presentert på Menneskerettighetsrådets 30. sesjon i 2015, Menneskerettighetsrådets resolusjon A/ HRC/RES/37/42 av 2018, de internasjonale retningslinjene for menneskerettigheter og narkotikapolitikk utgitt i 2019, Høykommissæren for menneskerettigheters nylige appell om «transformative endringer» i en tale til FNs narkotikakommisjon i 2023; FN-eksperters appell om å få slutt på den globale «krigen mot narkotika» i 2023; Menneskerettighetsrådets resolusjon A/HRC/RES/52/24 av 2023 og den etterfølgende OHCHR-rapporten A/HRC/54/53,
«Human rights challenges in addressing and countering all aspects of the world drug problem».
5 Paul Hunt, ‘Human Rights, Health and Harm Reduction: States’ Amnesia and Parallel Universes’, International Harm Reduction Association (2008),
http://www.hr-dp.org/contents/952
6 http://www.unodc.org/pdf/convention_1961_en.pdf og https://www.unodc.org/pdf/convention_1971_en.pdf
7 Retten til helse eller mer presist: retten til medisinsk behandling er en del av artikkel 25 (1) i retten til en tilstrekkelig levestandard.
8 E/C.12/2000/4 Artikkel 12.2 (b). Retten til sunne naturmiljøer og arbeidsmiljøer. Artikkel 12.2 (b) omfatter også egnede boliger og trygge og hygieniske arbeidsforhold, tilstrekkelig tilgang på mat og riktig ernæring og virker avskrekkende på misbruk av alkohol, bruk av tobakk, narkotika og perspektive skadelige stoffer.
9 CRC/C/GC/15Artikkel 24, perspektive ledd (f). «States should protect children from solvents, alcohol, tobacco and illicit substances, increase the collection of relevant evidence and take appropriate measures to reduce the use of such substances among children.»
10 Se ledd 66 i CRC/C/GC/15.
11 Se FNs barnekomités generelle kommentar nr. 20 (2016) om gjennomføring av barnets rettigheter i ungdomsårene.
12 Artikkel 33 – «States Parties shall take all appropriate measures, including legislative, administrative, social and educational measures, to protect children from the illicit use of narcotic drugs and psychotropic substances as defined in the relevant international treaties, and to prevent the use of children in the illicit production and trafficking of such substances.»
13 De forente nasjoners konvensjon om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer (1988) har 191 statsparter;
https://treaties.un.org/pages/ViewDetails.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=VI-19&chapter=6&clang=_en
14 Den uttrykker en dyp bekymring for det faktum at «barn i mange deler av verden blir brukt som et ulovlig narkotikamarked og utnyttet til ulovlig produk- sjon, distribusjon og handel med narkotika og psykotrope stoffer, noe som medfører en uoversiktlig og svært alvorlig fare». http://www.unodc.org/pdf/convention_1988_en.pdf
15 www.ilo.org/global/about-the-ilo/newsroom/news/WCMS_749858/lang--en/index.htm
16 ILO-konvensjon nr. 182 artikkel 3 definerer som en verste form for barnearbeid «a. alle former for slaveri eller forhold og fremgangsmåter beslektet med slaveri, så som salg av og handel med barn, gjeldsslaveri, livegenskap og tvungent eller obligatorisk arbeid, herunder tvungen eller obligatorisk rekruttering av barn for bruk i væpnet konflikt, b. bruk, fremskaffelse eller tilbud av barn for prostitusjon, for produksjon av pornografi eller for pornografisk opptreden, c. bruk, fremskaffelse eller tilbud av barn for ulovlige handlinger, særlig for produksjon og handel med narkotika, slik det er definert i de relevante internasjonale avtaler». www.ilo.org/public/english/standards/relm/ilc/ilc87/com-chic.htm
17 Se 182, artikkel 1.
18 FNS KOMITÉ FOR BARNETS RETTIGHETER – 34. sesjon, 19. september til 3. oktober 2003, GENERAL COMMENT No. 5 (2003) General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child (artikkel 4, 42 og 44, ledd 6), CRC/GC/2003/5, november 2003, ledd 12, s. 4
19 www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/vienna-declaration-and-programme-action
20 D. Barrett og P. E. Veerman, A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, artikkel 33: Protection from Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, Martinus Nijhoff Publishers 2012, s. 11.
21 D. Barrett og P. E. Veerman, A Commentary on the United Nations Convention on the Rights of the Child, artikkel 33: Protection from Narcotic Drugs and Psychotropic Substances, Martinus Nijhoff Publishers 2012, s. 13.
23 «Visedirektør i HRDP Damon Barrett har i sin doktorgradsforskning på barns rettigheter og narkotikapolitikk hatt en konstruktiv dialog med FN-komite- en for barnets rettigheter. HRDP var vert for en rundbordskonferanse med (hele) Komiteen i Genève i mars 2017, som tok opp behovet for at Komiteen tar i bruk en mer kritisk tilnærming til narkotikalovgivningen og narkotikapolitikken, og ba den nøye vurdere Canadas rapport etter legaliseringen av cannabis.» www.essex.ac.uk/research-projects/international-centre-on-human-rights-and-drug-policy
24 De forente nasjoners konvensjon om ulovlig håndtering av og handel med narkotika og psykotrope stoffer, 1988, www.unodc.org/pdf/convention_1988_en.pdf
25 Study on the impact of the world drug problem on the enjoyment of human rights Report of the United Nations High Commissioner for Human Rights, A/HRC/30/65, 2015, Introduction, avsn. 3, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G15/199/48/PDF/G1519948.pdf?OpenElement
27 http://www.undp.org/publications/international-guidelines-human-rights-and-drug-policy
28 http://www.essex.ac.uk/research-projects/international-centre-on-human-rights-and-drug-policy
29 I henhold til Wien-konvensjonen om traktatretten (VCLT) artikkel 26 om overholdelse, anvendelse og tolkning av traktater – «pacta sunt servanda». Enhver traktat som har trådt i kraft, er bindende for partene og må utføres av dem i god tro.