Tidsskriftet RUSFRI

Foto: Thomas Valvo

Siden 2001 har det vært stor interesse knyttet til Portugals narkotikapolitikk. En rapport fra det liberale CATO-instituttet beskrev dekriminaliseringen som en stor suksess, med en betydelig reduksjon i overdosedødelighet, nedgang i HIV og AIDS og nedgang i narkotikakriminalitet. CATO-rapporten hevder også at utviklingen i Portugal beviser at dekriminalisering ikke fører til noen eksplosjon i bruk av illegale stoffer. I følge datakildene som ligger til grunn for CATO-rapporten har det til og med vært en nedgang i bruk siden dekriminaliseringen.

Portugal som eksempel

En rekke samfunnsdebattanter og organisasjoner har festet seg ved Portugals eksempel, og landet trekkes til stadighet fram som et eksempel til etterfølgelse både i Norge og internasjonalt. Dekriminalisering av bruk er ett av hovedmålene for dem som ønsker en reform av narkotikalovgivningen, og Portugal holdes fram som eksempel på at denne politikken er vellykket.

      Enkelte rusgiftforskere har hevdet at det er vanskelig å påvise noen klar sammenheng mellom et lands lovgivning og utbredelsen av illegale rusgifter. Portugal er omtrent midt på treet i europeisk sammenheng, litt lavere enn Nederland, og langt fra så høyt som land med mer restriktiv politikk, slik som Frankrike og UK. Samtidig er det en rekke land med mer restriktiv politikk som har lavere forekomst av narkotika enn Portugal, slik som Norge og Sverige.

      Det er imidlertid ikke uproblematisk å sammenlikne land på denne måten. Forskjeller i datatilgang og registreringsmetodikk kan gi store utslag. Samtidig er det viktig å erkjenne at bruken av rusgifter også påvirkes av en rekke historiske og kulturelle faktorer som vi ikke uten videre kjenner eller forstår. Man kan videre anta at den legale statusen og folks holdninger til illegale stoffer gjensidig påvirker hverandre. Hvis folk har en restriktiv holdning, vil det være lettere å føre en streng politikk. Eller hvis politikken er liberal, vil det kanskje påvirke folks risikooppfatning og tilbøyelighet til å bruke et stoff. Det kan til og med tenkes at holdninger og juridisk status kan påvirke hva folk svarer på spørreundersøkelser.

      Den restriktive narkotikapolitikken bygger i stor grad på en forventning om at kriminalisering på ulike måter vil bidra til å begrense bruk. Dersom denne forventningen ikke er oppfylt, vil det være mindre grunn til å forby narkotika. CATO-instituttet henviser til en rekke studier som viser at Portugal ligger under gjennomsnittet i Europa og at forbruket ikke har skutt i været siden dekriminaliseringen i 2001.

Over eller under gjennomsnittet?

​

Når vi ser på utviklingen i Portugal, er det interessant å se på både sammenlikningen med andre land og utviklingen i Portugal over tid. ESPAD-studiene gir en tidsserie som går tilbake til 1995 og med et datasett som er noenlunde sammenliknbart mellom land. Svarprosenten er høy i og med at dette er en studie som gjennomføres i skolen. Studien dekker 15-16 åringer. I følge CATO-rapporten er denne aldersgruppen spesielt interessant fordi den gir et forvarsel om hva som vil komme.

      Portugal har aldri vært blant landene med høyest utbredelse av illegale stoffer. I 1995 da tidsserien begynte, var Portugal blant de landene i Europa som hadde aller lavest prevalens. Dette året var det 8% av portugisiske ungdommer som oppga at de hadde prøvd et illegalt stoff, mot et ESPAD-snitt på 13,5 %. 7% oppga at de hadde prøvd cannabis mot et ESPAD-gjennomsnitt på 12%. 4% oppga at de hadde brukt cannabis siste 30 døgn mot 5,6% i snitt. Portugal var også blant de landene som scoret lavest på beruselsedrikking og tobakksrøyking i aldersgruppen.

      Også i ESPAD 1999, to år før avkriminaliseringsreformen, var Portugal blant landene med lavest prevalens. Andelen 16-åringer som hadde bruk et illegalt stoff var 12%, mot 18% i ESPAD-landene. Andelen som hadde brukt cannabis  var 8% mot et ESPAD-snitt på 17%, og andelen som hadde brukt siste 30 døgn var 5% mot ca 7% for ESPAD-landene.

      I 2001 ble bruk og besittelse av narkotika til eget bruk dekriminalisert, og to år senere ble de gjennomført en ny ESPAD undersøkelse. I 2003 oppga 18% av de portugisiske ungdommene at de hadde brukt et illegalt stoff. Andelen som hadde brukt cannabis minst en gang økte til 15%. Andelen som hadde brukt siste 30 døgn lå på 8%. ESPAD-snittet for cannabisbruk lå på 22%, og noen tideler høyere for alle illegale stoffer. I hele ESPAD-området hadde 9,6% brukt cannabis siste 30 døgn. Narkotikabruken i Portugal hadde med andre ord økt, og forskjellen til ESPAD-snittet var noe redusert.

Narkotikaforbruket går oppover

I ESPAD 2007 var livstidsprevalensen for alle illegale stoffer i Portugal 14 %, fortsatt noe lavere enn ESPAD-snittet på 20%. Andelen som hadde brukt cannabis var 13%, mot 19 % i alle landene. Andelen som hadde brukt cannabis siste 30 døgn var 6 % mot 7% i ESPAD-området. Narkotikaforbruket sank altså fra 2003 til 2007 både i Portugal og i hele ESPAD-området.

      I ESPAD 2011 er livstidsprevalens på illegale stoffer 19% i Portugal, mot 18% i hele ESPAD-området. Livstidsprevalens på cannabis i Portugal i denne aldersgruppen er oppe på 16%, bare 1 prosent under ESPAD-gjennomsnittet. Bruk siste 30 dager er 9%, 2 % høyere enn ESPAD-gjennomsnittet. Prevalensen av andre illegale stoffer i Portugal er 8 % mot 6% i ESPAD-området^[1].

ESPAD – European School Project Alcohol and Drugs

I en europeisk sammenheng er fortsatt ikke Portugal blant landene med høyest prevalens, selv etter ti år med dekriminalisering. Men når vi ser på utviklingen internt i Portugal, finner vi at utbredelsen av illegale stoffer har økt i denne aldersgruppen. Mens Portugal lenge var blant landene med klart lavere prevalens enn gjennomsnittet, ser vi nå at utbredelsen av illegale rusgifter er større enn snittet for ESPAD-landene.

Livstidsprevalensen for cannabis er nå på omtrent samme nivå som ESPAD-gjennomsnittet, mens den i utgangspunktet lå betydelig lavere.

Rapporten fra CATO-instituttet gjorde et poeng av at konsumet så ut til å ha gått ned fra 2003 til 2007 etter en økning fram til 2003. Når vi ser på tallene fra ESPAD-studien finner vi at den samme tendensen gjorde seg gjeldende i hele ESPAD-området, men mens utbredelsen i hele ESPAD-området har fortsatt å synke fram til 2011, har den økt i Portugal.

      Livstidsprevalens er naturligvis et grovt mål på hvor godt man lykkes med å begrense narkotikabruk og –skader. Bruk siste 30 døgn kan være et supplement for å se hvor stor andel av befolkningen som har etablert mer regelmessig bruk. Også her ser vi at Portugal lenge lå lavere enn ESPAD-gjennomsnittet, og at man kunne registrere en nedgang fra 2003 til 2007. Men fra 2007 til 2011 har regelmessig bruk stabilisert seg i ESPAD-området, mens det har økt i Portugal. I 2011 var regelmessig bruk mer utbredt i Portugal enn i snittet for ESPAD-landene.

Dataene som refereres i CATO-rapporten er for så vidt riktige, men siden de ikke tar med tidsserien fra tidligere år og heller ikke sammenlikner utviklingen i Portugal med andre land, så gir de et annet inntrykk enn her. CATO-rapporten hadde naturligvis heller ikke tilgang til 2011-dataene fra ESPAD. Uavhengig av disse forskjellene så er det en rekke land i Europa som har høyere prevalens enn Portugal, enten de har holdt fast ved forbudslinja slik som UK og Irland eller de har valgt avkriminalisering, slik som Nederland og Tsjekkia.

Andre undersøkelser

I tillegg til ESPAD-undersøkelsene gjennomførte portugisiske myndigheter skoleundersøkelser i Lisboa i 1992 og 1998. Det er vanskelig å vurdere om denne er landsrepresentativ, men det er kanskje rimelig å anta at bruken er mer omfattende i hovedstaden enn den er i landet som helhet. Tallene tyder uansett på en liten nedgang i bruk fra 1992 til 1998. Livstidsprevalens blant 13-16-åringer gikk ned fra 5,1% til 4,1%. Bruk siste 30 dager sank fra 2,8% i 1992 til 2,3% i 1998. Også blant eldre elever (secondary level) gikk forbruket ned. Livstidsprevalens sank fra 15,9% til 14,7% og bruk siste 30 dager gikk fra 7% til 6,3%.^[2] 

      En liknende undersøkelse blant skoleelever (7-12. Klasse) i 2001 viste en økning i bruk, særlig for kokain. Livstidsprevalens for cannabis er 10% og 5% sier de har brukt cannabis siste 30 døgn^[3]. Disse tallene er ikke helt sammenliknbare med de tallene fra 1992 og 1998 fordi det ikke er klart om metodikken er den samme, og funnene er heller ikke delt inn etter alder, slik som funnene fra de to foregående undersøkelsene.

      Nye skoleundersøkelser og HBSC-undersøkelsen fant en økning i cannabisbruk fra 1998 til 2002 fra 3,8% til 9,2% blant 6., 8. og 10. klassinger, og en liten nedgang til 8,2% i 2006. For de øvrige stoffene er situasjonen stabil, men her er tallene uansett små. Nasjonale skoleundersøkelser viser også en nedgang i narkotikabruk. Nedgangen gjelder alle stoffer og omfatter både 7-9. trinn og 10-12. trinn (secondary level). Undersøkelsene finner også en nedgang i siste måneds bruk. Rundt 1 av 4 elever på secondary level har røykt cannabis^[4]. Funnene fra de nasjonale undersøkelsene og HSBC bekrefter dermed funnene fra ESPAD-undersøkelsen.

      Holdninger til narkotika er forholdsvis restriktive. Det er en økning i andelen som anser at det er høy risiko forbundet med regelmessig bruk av cannabis og kokain, både blant dem som har brukt og dem som aldri har brukt illegale stoffer. Det var også en økning i andelen som mente at det ville være vanskelig å slutte med cannabis. Samtidig var det en betydelig økning i andelen som mente at det ville være lett å få tak i cannabis.^[5]

      CATO-rapporten bygger også på andre datakilder. Portugisiske myndigheter gjennomfører regelmessige befolkningsundersøkelser, og slike undersøkelser har blitt gjort to ganger i løpet av perioden. Disse undersøkelsene lar seg ikke på samme måte sammenlikne med andre land. Det er også verdt å merke seg at livstidsprevalensen nesten lovmessig vil øke med tiden ettersom eldre kohorter med liten bruk av illegale stoffer erstattes av yngre kohorter med mer utstrakt bruk. Det er derfor rimelig å anta at reelle endringer i utbredelse og bruk først og fremst vil gjøre seg gjeldende i de yngre aldersgruppene. Dette påpekes også i CATO-rapporten.

      Den første befolkningsundersøkelsen i Portugal ble gjennomført i 2001. Den dekket 15000 respondenter i alderen 15-64 år. 7,8 % av utvalget oppgir at de har bruk cannabis minst en gang. 3,4% sier de har brukt det det siste året, og 2,5% sier de har brukt det siste 30 døgn. I Reitox-rapporten fra 2002 beskrives bruken av illegale stoffer i Portugal som lavest i Europa, særlig når man ser på livstidsprevalens.

      Bruken av narkotika var klart høyere i de yngste aldersgruppene. Høyest livstidsprevalens fant man i gruppen 25-34 år, mens bruk siste 30 døgn var hyppigst i gruppen 15-24 år.

      En ny befolkningsundersøkelse ble gjennomført i 2007. Livstidsprevalensen for bruk av minst ett illegalt stoff steg fra 7,8% til 12% og cannabis gikk opp fra 7,6% til 11,7%. Alle illegale stoffer har økt. Bruken av kokain er mer enn doblet (fra 0,9% til 1,9%) og heroin har også økt (fra 0,7% til 1,1%). Tallene her er imidlertid små og må tolkes med varsomhet.

      Også bruk siste 12 måneder har økt noe, men her er naturligvis tallene lavere, fra 3,4% til 3,7% på «any illegal drug». Det er også en dobling i kokain og amfetamin og en økning i heroin, men tallene er lave – rundt en halv prosent – så man må ta forbehold. Bruk siste 30 dager er ganske stabil, med unntak av kokain og heroin, men igjen er tallene svært lave. Portugisiske myndigheter har imidlertid i en årrekke rapportert om økning i kokainbruk. Det har også vært en økning i blandingsbruk.

      CATO-rapporten viser også til en nasjonal undersøkelse fra 2006^[6]. Her finner man en generell økning i prevalens. Dette er å forvente som en ren kohorteffekt, så for å finne om det har skjedd en reell økning er det nødvendig å sammenlikne yngre aldersgupper.

      Når man bryter ned tallene, finner man at narkotikabruken har økt i den mest relevante aldersgruppen 15-24 år. En ytterligere nedbrytning viser imidlertid at prevalensen har gått tilbake i aldersgruppen 15-19 år, mens den har økt i gruppen 20-24 år. CATO-rapporten legger stor vekt på reduksjonen i den yngste aldersgruppen, ettersom man antar at denne gir en pekepinn på hvordan situasjonen vil utvikle seg.

	13-15 år	16-18 år	19-24 år
2001	14,1	27,6	≈ 14,5
2006	10,6	21,6	≈ 23

Tabell: Andelen som oppgir at de har brukt minst ett illegalt stoff i ulike aldersgrupper (Kilde: Cato-rapporten).^[7]

CATO-rapporten sier videre at cannabisbruk blant 16-18 åringer har økt «noe», fra 9,4 til 15,1% i perioden 1999-2005^[8]. Selv om endringen ikke er på mer enn knappe 6 prosentpoeng, utgjør det en økning på over 50% i løpet av tidsrommet. Også for illegale stoffer generelt er det en økning i denne gruppen i perioden fra 12,3% til 17,7%. CATO-rapporten vektlegger derimot at det er en nedgang på noen tidels prosentpoeng på heroin, som anses som det mest sosialt destruktive stoffet. For heroin og de øvrige stoffene er tallene uansett små, og ut fra tallene fra befolkningsundersøkelsen som gjengis i Portugals årlige rapport til EMCDDA 2008 er det en liten økning heroin i befolkningen generelt og stabilt blant ungdom.

Konklusjon

Erfaringene fra Portugal viser at avkriminalisering ikke fører til en katastrofeartet økning i narkotikabruken, konkluderer CATO-rapporten. Det er ikke vanskelig i å gi rapporten rett i at det finnes land som har høyere forekomst av illegale stoffer enn Portugal. Men vurderingen av utviklingen er mer komplisert enn som så.

      Fra å være ett av landene med lavest utbredelse av narkotika i Europa fram til årtusenskiftet, så ligger Portugal nå og vaker rundt ESPAD-gjennomsnittet. Andelen unge som har brukt minst ett illegalt stoff har økt med over 50% siden 1999. Andelen som sier de har røykt cannabis er doblet, og bruk av cannabis siste 30 døgn er nå godt over ESPAD-gjennomsnittet.

      Flere studier tyder på at det har vært en nedgang i narkotikabruken i Portugal fra 2003 til 2007. Denne nedgangen kompenserer imidlertid ikke for økningen som kom i de foregående årene, og i den grad vi har nyere data, så tyder de på at konsumet har gått opp siden den gang. Videre viser ESPAD-tallene at den nevnte nedgangen også var et europeisk fenomen og ikke bare en portugisisk trend. Narkotikabruken i ESPAD-landene har vært stabile fra 2007-2011, mens bruken i Portugal har økt.

      Også i andre aldersgrupper har livstidsprevalensen økt både for cannabis og for alle illegale stoffer, men mye av denne økningen skyldes antakelig en kohorteffekt: eldre respondenter som i svært liten grad har brukt narkotika går ut av undersøkelsen og blir erstattet av yngre årskull som i større grad har hatt befatning med illegale stoffer. Det ser uansett ut til å ha vært en økning i bruken av kokain, men for de fleste andre stoffene er tallene små, og eventuelle økninger må tolkes med varsomhet.

      Som det fremgår av datagjennomgangen foreligger det en rekke ulike datakilder som belyser utviklingen i Portugal. Dataseriene er ikke uten videre sammenlignbare, de dekker ulike aldersgrupper og ser på mange ulike stoffer. Bildet som danner seg er altså sammensatt av ulike brikker, men det er forholdvis klart at det har vært en økning i narkotikabruk, særlig i de yngre aldersgruppene.

            Hvor mye – om noe – av denne økningen som kan tilskrives politikkendringer er det umulig å gi noe klart svar på. Det er åpenbart at historiske og kulturelle faktorer påvirker rusgiftbruken i ulike land, og Portugal har vært blant de landene som har hatt lav prevalens av både narkotika, tobakk og alkoholberuselse. ESPAD-undersøkelsene tyder imidlertid på at Portugal fra å være et lavkonsumland nå er i ferd med å ta igjen og gå forbi ESPAD-snittet, og de to siste ESPAD-undersøkelsene viser at mens situasjonen i ESPAD-området er relativt stabil, har forbruket fortsatt å øke i Portugal.   n